2023年3月13日，十四屆全國人大一次會議審議通過了關于修改立法法的決定，這是繼2015年立法法修改之后的第二次修改。通過這次修改，我國立法的指導思想和原則更加完善，立法的體制機制和程序更加健全，更好地助力完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，建設社會主義法治國家。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從堅持和發(fā)展中國特色社會主義的全局和戰(zhàn)略高度，對全面依法治國作出一系列重大部署，推進一系列重大工作，取得歷史性成就。習近平總書記深刻闡述全面依法治國一系列重大理論和實踐問題，形成習近平法治思想，為新時代全面依法治國、加強和改進立法工作提供了根本遵循。

2019年，黨的十九屆四中全會決定提出，完善立法體制機制，堅持科學立法、民主立法、依法立法，不斷提高立法質量和效率。2021年，黨中央首次召開中央人大工作會議，明確提出要加快完善中國特色社會主義法律體系，以良法促進發(fā)展、保障善治。2022年10月，黨的二十大報告對完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系提出新的部署要求。

深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平法治思想，踐行全過程人民民主重大理念，落實黨中央重大決策部署，需要認真總結新時代立法工作實踐經驗，適應統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局新形勢新要求，對立法法作出修改完善，進一步健全立法體制機制，規(guī)范立法活動，為提高立法質量和效率、加快形成完備的法律規(guī)范體系、建設中國特色社會主義法治體系、在法治軌道上全面建設社會主義現(xiàn)代化國家提供有力制度支撐。

根據(jù)立法工作安排，全國人大常委會法工委于2022年年初啟動立法法修改工作，經廣泛征求各方面意見和認真研究，提出了立法法修正草案。2022年10月，十三屆全國人大常委會第三十七次會議對立法法修正草案進行了初次審議。2022年12月，十三屆全國人大常委會第三十八次會議對這部法律修正草案進行了再次審議，并決定提請十四屆全國人大一次會議審議。2023年3月13日，十四屆全國人大一次會議通過了關于修改立法法的決定。此次修改立法法主要從以下幾個方面完善了我國立法制度。

一、完善立法的指導思想和原則

一是完善立法的指導思想。2015年立法法第3條規(guī)定了立法的指導思想，這是2000年制定立法法時規(guī)定的，體現(xiàn)了憲法確立的我國社會主義初級階段的基本路線，即“一個中心、兩個基本點”。一個“中心”就是以經濟建設為中心，“兩個基本點”就是堅持四項基本原則，堅持改革開放。堅持四項基本原則是指堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產黨的領導、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想，這是1982年憲法的內容，1999年憲法修改，增加了“鄧小平理論”。2004年、2018年憲法修正案對國家的指導思想作了修改完善，確立“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想在國家政治和社會生活中的指導地位。

2023年立法法修改，貫徹落實憲法規(guī)定和黨的二十大精神，根據(jù)黨和國家的重大理論創(chuàng)新成果，對立法的指導思想與時俱進作了修改完善，同時明確了立法的目標任務，修改決定規(guī)定：“立法應當堅持中國共產黨的領導，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表’重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，推進中國特色社會主義法治體系建設，保障在法治軌道上全面建設社會主義現(xiàn)代化國家。”

在立法法修正草案起草時，考慮到“一個中心、兩個基本點”已包含在鄧小平理論中，“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想對此也有新的發(fā)展，因此，未再將其具體內容展開表述。初審后修正草案公開征求意見，有的意見認為“以經濟建設為中心”“堅持改革開放”具有象征意義，刪去會引起外界對國家發(fā)展思路、方向發(fā)生變化的解讀。

為避免誤讀，在提交全國人民代表大會審議的修正草案中，恢復了上述內容。同時，根據(jù)實踐發(fā)展和憲法規(guī)定，增加了“貫徹新發(fā)展理念”的內容，這樣立法的指導思想更加全面。為此，2023年立法法修改規(guī)定：“立法應當堅持以經濟建設為中心，堅持改革開放，貫徹新發(fā)展理念，保障以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興。”

二是完善依法立法原則。依法立法是2000年立法法確立的重要原則。立法法是規(guī)范國家立法制度和立法活動的法律，它規(guī)定了各立法主體的立法權限，對法律的制定程序作了詳細規(guī)定，對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的制定程序作了原則規(guī)定。各立法主體都應當遵守立法法規(guī)定的立法權限和程序，這是依法立法原則的核心要旨。當時立法法確定依法立法原則還有一層含義，就是明確立法應當“從國家整體利益出發(fā)”，防止部門利益法律化，防止立法中的地方保護主義傾向。

在立法法修改過程中，有的意見提出，地方立法應當從地方實際出發(fā)，“從國家整體利益出發(fā)”的規(guī)定，缺乏對發(fā)揮地方立法積極性的保障?？紤]到這一規(guī)定是對國家立法的原則要求，并不影響地方立法反映地方的實際情況和需要；另外，從全國人大常委會備案審查工作情況看，有的地方立法中確實存在著地方保護主義的問題，黨的十八屆四中全會強調，“明確立法權力邊界，從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化”。因此，保留的“從國家整體利益出發(fā)”的規(guī)定依然有現(xiàn)實必要性。

2023年立法法修改，突出依法立法首先應當依憲法立法的理念，將2015年立法法第3條立法指導思想中“遵循憲法的基本原則”的內容移至依法立法原則中規(guī)定，將“遵循憲法的基本原則”修改為“符合憲法的規(guī)定、原則和精神”，豐富了依法立法原則的內涵，同時也拓展了對立法進行合憲性審查的解釋空間。在征求意見過程中，有的意見認為“憲法精神”欠缺確定性，擔心會造成擴大解釋。在我國，監(jiān)督憲法實施的職責屬于全國人大及其常委會，全國人大及其常委會能夠把握好憲法的權威性、穩(wěn)定性和立法的創(chuàng)新之間的平衡。

總之，要通過上述依法立法的各項要求，實現(xiàn)維護社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴、權威的目的。

三是完善民主立法原則。民主立法是2000年立法法確立的重要原則，包含了立法內容和立法程序兩方面要求。從立法內容上，要求立法為了人民，體現(xiàn)人民的意志，維護人民的利益；從立法程序上，要求立法依靠人民，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。民主立法原則是由我國的國家性質決定的，體現(xiàn)了人民當家作主。立法是為國家立規(guī)矩、為社會定方圓，是“國之大者”。

一直以來，全國人大及其常委會、國務院、地方人大及其常委會，秉持民主立法原則，在制定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)過程中，廣泛聽取各方面意見，將民主立法原則貫徹到立法全過程各環(huán)節(jié)，可以說，立法活動是最為公開透明、公眾參與最多的領域之一。

實踐中，全國人大及其常委會制定法律，通過召開座談會、論證會、聽證會聽取各方面意見；書面征求中央國家機關、單位、全國人大代表、地方人大常委會、高校和科研機構的意見；開展立法調研，聽取地方意見，等等，形成了較為成熟的做法。

法律草案向社會公布、征求公眾意見是民主立法的重要形式。1982年憲法修改，全國人民進行了四個月的討論，是民主立法的典范。2000年立法法規(guī)定，經委員長會議決定，可以將重要法律草案向社會公布征求意見。其后，法律草案向社會公布征求意見的情況逐步增多。

隨著互聯(lián)網的應用普及，網上公開征求意見逐步常態(tài)化，成為直接聽取社會公眾意見的重要渠道。2005年7月物權法（草案）首次通過中國人大網征求社會公眾意見。2008年4月，十一屆全國人大常委會委員長會議決定，凡是常委會審議的法律草案，原則上在中國人大網上公布，征求社會公眾意見。2013年7月環(huán)境保護法修正案（草案）二審后再次征求社會公眾意見。此后，法律草案二審后繼續(xù)征求社會公眾意見成為常態(tài)。

設立基層立法聯(lián)系點是立法直接聽取基層群眾意見的又一項制度創(chuàng)新。從2015年設立上海虹橋、甘肅臨洮、江西景德鎮(zhèn)、湖北襄陽4個基層立法聯(lián)系點以來，截至2022年年底，全國人大常委會法工委在31個省、自治區(qū)、直轄市共設立了31個基層立法聯(lián)系點和1個立法聯(lián)系點，直接聽取基層群眾和各方面的意見，發(fā)揮立法“直通車”作用。

2019年11月2日，習近平總書記在上海虹橋街道考察全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點時，首次提出“人民民主是一種全過程的民主”。2021年10月31日，習近平總書記在中央人大工作會議上系統(tǒng)闡述了全過程人民民主的重大理念和實踐要求。黨的二十大報告對發(fā)展全過程人民民主、保障人民當家作主作出決策部署。為貫徹落實黨的二十大精神和全過程人民民主重大理念，2023年立法法修改，對民主立法原則作了補充完善，增加規(guī)定：“立法應當堅持和發(fā)展全過程人民民主，尊重和保障人權，保障和促進社會公平正義。”

四是堅持社會主義核心價值觀。黨的二十大報告提出“堅持依法治國和以德治國相結合，把社會主義核心價值觀融入法治建設”。德治和法治的關系是一個古老而又常新的話題，也是一個中國特色的國家治理問題，長期以來沒有形成共識。黨的十八大以來，習近平總書記就這個問題作了一系列深刻論述，厘清了人們的認識。

習近平總書記提出：“法律是成文的道德，道德是內心的法律。”“法安天下，德潤人心。法律有效實施有賴于道德支持，道德踐行也離不開法律約束。法治和德治不可分離、不可偏廢，國家治理需要法律和道德協(xié)同發(fā)力”。“法律是準繩，任何時候都必須遵循；道德是基石，任何時候都不可忽視。”

習近平總書記強調，“法治和德治兩手抓、兩手都要硬”，要求“必須堅持依法治國和以德治國相結合，使法治和德治在國家治理中相互補充、相互促進、相得益彰，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。堅持依法治國和以德治國相結合，是中國特色社會主義法治的鮮明特色，是習近平法治思想的重要內容。

社會主義核心價值觀是社會主義法治建設的靈魂。把社會主義核心價值觀融入法治建設全過程、各領域、各方面，是堅持依法治國和以德治國相結合的必然要求。

2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設的指導意見》，要求“推進社會主義核心價值觀入法入規(guī)”，強調“把社會主義核心價值觀的要求體現(xiàn)到憲法法律、法規(guī)規(guī)章和公共政策之中，轉化為具有剛性約束力的法律規(guī)定”。黨的十九大提出“培育和踐行社會主義核心價值觀”。2018年憲法修正案將“國家倡導社會主義核心價值觀”納入憲法文本。2018年中共中央印發(fā)《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規(guī)劃》，強調“著力把社會主義核心價值觀融入法律法規(guī)的立改廢釋全過程，確保各項立法導向更加鮮明、要求更加明確、措施更加有力”，“推動社會主義核心價值觀全面融入中國特色社會主義法律體系，筑牢全國各族人民團結奮斗的共同思想道德基礎”。

近年來，在愛國主義教育、英雄烈士保護、見義勇為、文明行為促進、社會信用建設、弘揚家庭美德、弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化等方面，制定了許多法律法規(guī)，將人民群眾廣泛認同、較為成熟、操作性強的道德要求上升為法律規(guī)范，實現(xiàn)道德規(guī)范和法律規(guī)范相銜接、相協(xié)調、相促進，取得良好的法律效果和社會效果。為貫徹黨中央的部署要求，2023年立法法修改，增加規(guī)定：“立法應當倡導和弘揚社會主義核心價值觀，堅持依法治國和以德治國相結合，鑄牢中華民族共同體意識，推動社會主義精神文明建設。”

鑄牢中華民族共同體意識是新時代黨和國家民族工作的主線，是實現(xiàn)中華民族偉大復興的必然要求。黨的十九大報告提出，“鑄牢中華民族共同體意識，加強各民族交往交流交融，促進各民族像石榴籽一樣緊緊抱在一起，共同團結奮斗、共同繁榮發(fā)展”。黨的二十大報告提出，“以鑄牢中華民族共同體意識為主線，堅定不移走中國特色解決民族問題的正確道路”。

經過數(shù)千年的交往交流交融，我國各民族已結成統(tǒng)一的中華民族。無論是做民族工作，還是制定修改涉及民族問題的法律法規(guī)，都要正確處理共同性和差異性的關系，增進共同性，尊重和包容差異性。鑄牢中華民族共同體意識，推動各民族堅定對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產黨、中國特色社會主義的高度認同，不斷推動中華民族共同體建設。為貫徹落實中央民族工作會議精神，陸地國界法、家庭教育促進法、地方組織法等法律對“鑄牢中華民族共同體意識”作了規(guī)定，將“鑄牢中華民族共同體意識”的理念轉化為法律規(guī)范。在立法法中對此作出規(guī)定，作為指導立法工作特別是地方立法工作的原則，非常有必要。

五是明確立法決策與改革決策相銜接相統(tǒng)一的原則。立法和改革的關系貫穿改革開放和法治建設整個過程。在一定程度上，改革會突破現(xiàn)有的制度、規(guī)則，突破法律法規(guī)的規(guī)定，造成事實上的所謂“良性違法”。為避免這種情況，很長一段時間立法的思路是“宜粗不宜細”，在立法時“留白”，作原則規(guī)定，或者先改革、后立法，改革積累實踐經驗，立法鞏固改革成果，立法是對成熟經驗的總結。這是很長一段時間把握立法與改革關系的原則。

隨著中國特色社會主義法律體系的形成和全面深化改革的推進，改革和法治的關系發(fā)生了重要的變化。黨的十八大以來，黨中央推進全面依法治國，并將全面依法治國納入“四個全面”戰(zhàn)略部署，強調發(fā)揮法治的引領和保障作用。習近平總書記在多個場合就改革和法治的關系發(fā)表重要講話，有許多經典論述，如“改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪”，要求“凡屬重大改革要于法有據(jù)，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序推進。有的重要改革舉措，需要得到法律授權的，要按照法律程序進行”。“改革和法治相輔相成、相伴而生”，要求“在法治下推進改革，在改革中完善法治”，強調“堅持改革決策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接，立法主動適應改革，積極發(fā)揮引導、推進、規(guī)范、保障改革的作用”。

習近平總書記關于改革和法治關系的重要論述，是習近平法治思想的重要組成部分。為貫徹習近平總書記的重要論述精神，發(fā)揮立法對改革的引領和保障作用，黨的十八大以來，全國人大及其常委會積極適應改革開放和經濟社會發(fā)展需要，堅持在法治下推進改革和在改革中完善法治相統(tǒng)一，加強涉及改革有關法律的立改廢釋工作，通過“打包”修改、作出授權決定和改革決定等方式及時為推進相關改革提供法律依據(jù)，保障黨和國家機構改革、經濟社會發(fā)展各領域重大改革措施順利實施，形成了一些行之有效的做法和經驗。據(jù)統(tǒng)計，黨的十八大以來，全國人大常委會作出了48項授權決定和改革決定，同時，通過打包修改方式修改法律152件次，保障在法治軌道中推進改革。

總結立法推動改革的實踐，2023年立法法修改，將習近平總書記關于改革和法治關系的經典論述法律化，作為一項立法原則，增加規(guī)定：“立法應當適應改革需要，堅持在法治下推進改革和在改革中完善法治相統(tǒng)一，引導、推動、規(guī)范、保障相關改革，發(fā)揮法治在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用。”同時，對2015年立法法第13條進行補充完善，修改為：“全國人民代表大會及其常務委員會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就特定事項授權在規(guī)定期限和范圍內暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定。”“暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定的事項，實踐證明可行的，由全國人民代表大會及其常務委員會及時修改有關法律；修改法律的條件尚不成熟的，可以延長授權的期限，或者恢復施行有關法律規(guī)定。”

二、完善全國人大及其常委會專屬立法權

一是明確全國人民代表大會可以授權全國人大常委會制定相關法律。2015年立法法第7條關于全國人民代表大會和全國人大常委會立法權限的劃分是憲法的規(guī)定，比較原則。其中第7條第2款規(guī)定：“全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。”有的意見認為應當明確什么是“基本法律”，以進一步區(qū)分哪些法律應當由全國人民代表大會通過，哪些法律應當由全國人大常委會通過。從理論上厘清哪些法律是基本法律，應當由全國人民代表大會通過，增強立法權限劃分的規(guī)范性，是必要的。但是，在刑事、民事、國家機構的法律之外，還有哪些是基本法律，并不容易形成共識。

從1978年五屆全國人大一次會議至2022年十三屆全國人大五次會議，全國人民代表大會共審議通過68件法律案（包括憲法和憲法修正案）。其中，制定法律47件，修改法律21件。有的法律非常重要，如1979年五屆全國人大二次會議通過的中外合資經營企業(yè)法，是第一部對外開放的法律，具有標志性意義。此外，還有中外合作經營企業(yè)法、外資企業(yè)法、全民所有制工業(yè)企業(yè)法都是全國人民代表大會通過的，但說這些法律是基本法律，可能認識會有分歧。有些法律，如國家安全法、環(huán)境保護法、勞動法等都是特定領域的基礎性法律，但這些法律都是由全國人大常委會通過的。

理論上，全國人民代表大會可以制定所有的法律。實踐中，哪些法律由全國人民代表大會通過，受諸多因素影響，將全國人民代表大會和全國人大常委會的立法權限劃分得涇渭分明，難度大，必要性不大。

這次立法法修改，明確全國人大可以授權全國人大常委會制定相關法律，是根據(jù)近年來的立法實踐作出的規(guī)定。2020年5月十三屆全國人大三次會議通過《關于建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制的決定》，授權全國人大常委會就建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制制定相關法律。2021年3月十三屆全國人大四次會議通過《關于完善香港特別行政區(qū)選舉制度的決定》，授權全國人大常委會修改香港特別行政區(qū)基本法附件一和附件二。

此前也有全國人民代表大會授權全國人大常委會立法的情況，如1987年4月六屆全國人大五次會議通過了《關于〈中華人民共和國村民委員會組織法（草案）〉的決定》，授權全國人大常委會根據(jù)憲法規(guī)定的原則，參照大會審議中代表提出的意見，進一步調查研究，總結經驗，審議修改后頒布試行。

二是明確監(jiān)察委員會的產生、組織和職權由法律規(guī)定。國家機構的組織和職權是全國人大和全國人大常委會的專屬立法權。國家監(jiān)察體制改革后，2018年憲法修正案，明確各級監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機關，監(jiān)察委員會的組織和職權由法律規(guī)定。

三是將全國人大及其常委會專屬立法權中的“仲裁制度”修改為“仲裁基本制度”。1994年仲裁法規(guī)定了民事仲裁基本制度，1995年體育法規(guī)定了體育仲裁制度，2007年勞動爭議調解仲裁法規(guī)定了勞動爭議仲裁制度，2009年農村土地承包經營糾紛調解仲裁法規(guī)定了土地承包經營糾紛仲裁制度，我國的仲裁制度越來越健全。

近年來，為了推進更高水平對外開放，國家支持部分地區(qū)建設國際商事仲裁中心試點，如深圳、珠海探索建立國際仲裁院并出臺國際仲裁院條例，有的自由貿易區(qū)探索臨時仲裁制度，等等。上述實踐探索無法完全適用仲裁法等法律的規(guī)定，有必要在立法權限上為地方制定相應的仲裁制度規(guī)則留下空間。因此，貫徹黨中央關于強化涉外法律服務的戰(zhàn)略部署，適應高水平對外開放工作需要，2023年立法法修改，將只能制定法律事項中的“仲裁制度”修改為“仲裁基本制度”。

三、明確合憲性審查要求，加強憲法實施和監(jiān)督

憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力，具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把全面貫徹實施憲法擺在全面依法治國的突出位置，推進憲法理論和憲法實踐創(chuàng)新，深化了對我國憲法制度建設的規(guī)律性認識，采取一系列有力措施加強憲法實施和監(jiān)督工作，取得重要成果和進展。黨的十八屆四中全會公報提出，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政；要求完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度。

黨的十九大報告提出，加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法的權威。黨的十九屆四中全會決定提出，健全保證憲法全面實施的體制機制；加強憲法實施和監(jiān)督，落實憲法解釋程序機制，推進合憲性審查工作；依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。中央人大工作會議提出：加強憲法監(jiān)督，維護憲法權威和尊嚴，推進合憲性審查工作，積極穩(wěn)妥處理合憲性、涉憲性問題。

黨的二十大報告強調，加強憲法實施和監(jiān)督，健全保證憲法全面實施的制度體系，更好發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用，維護憲法權威。2022年12月，習近平總書記發(fā)表《譜寫新時代中國憲法實踐新篇章》署名文章，提出“要完善憲法監(jiān)督制度，推進憲法監(jiān)督的規(guī)范化、程序化建設，提高合憲性審查、備案審查能力和質量，推進合憲性審查工作，落實憲法解釋程序機制，積極回應社會各方面對涉憲問題的關切”，強調“要全面發(fā)揮憲法在立法中的核心地位功能，每一個立法環(huán)節(jié)都把好憲法關”。

合憲性審查工作是新形勢下加強憲法實施和監(jiān)督的重要舉措。2018年憲法修正案，將全國人大法律委員會更名為“憲法和法律委員會”。2018年6月十三屆全國人大常委會第三次會議作出《關于全國人民代表大會憲法和法律委員會職責問題的決定》，在憲法和法律委員會的職責中，明確“推進合憲性審查、加強憲法監(jiān)督”。2020年2月，黨中央出臺了關于推進合憲性審查工作的指導性文件，為推進合憲性審查工作提供了重要指導和基本遵循。

2021年黨中央印發(fā)《法治中國建設規(guī)劃（2020—2025年）》，要求“全國人大及其常委會通過的法律和作出的決定決議，應當確保符合憲法規(guī)定、憲法精神。推進合憲性審查工作，健全合憲性審查制度，明確合憲性審查的原則、內容、程序。建立健全涉及憲法問題的事先審查和咨詢制度，有關方面擬出臺的行政法規(guī)、軍事法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)、經濟特區(qū)法規(guī)、自治條例和單行條例、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章、司法解釋以及其他規(guī)范性文件和重要政策、重大舉措，凡涉及憲法有關規(guī)定如何理解、實施、適用問題的，都應當依照有關規(guī)定向全國人大常委會書面提出合憲性審查請求。”

十三屆全國人大常委會采取一系列措施，在立法、修法、釋法、作出決定中開展合憲性審查工作，推進合憲性審查工作顯性化、規(guī)范化、常態(tài)化。如制定監(jiān)察法、外商投資法，修改刑事訴訟法，修訂人民法院組織法、人民檢察院組織法、修改人口與計劃生育法，通過關于設立上海金融法院、關于憲法和法律委員會職責問題、關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)、關于中國人民解放軍現(xiàn)役士兵銜級制度等決定時，都進行了合憲性審查，遵循憲法規(guī)定和憲法原則作出適當處理。

其中，修改人口與計劃生育法時，除憲法和法律委員會在審議結果報告中就有關憲法問題專門作出說明外，法工委提出的研究意見，還作為參閱文件印發(fā)全國人大常委會會議，對憲法關于計劃生育規(guī)定的制度內涵作出闡述說明，這在全國人大常委會的歷史上是第一次，積極回應了社會公眾對涉憲性問題的關切，有力確保黨中央重大決策部署順利落地實施。

全國人大憲法和法律委員會、全國人大常委會法工委按照職責要求，具體承擔對法律草案、決定決議草案等審議過程中合憲性、涉憲性問題研究，確保每一項法律和決定都符合憲法規(guī)定、原則和精神。另外，在備案審查工作認真研究和妥善處理合憲性、涉憲性問題。例如，2018年針對全國政協(xié)委員提案中建議對收容教育制度進行合憲性審查問題，全國人大常委會法工委經研究提出適時廢止收容教育制度的意見。2019年12月，十三屆全國人大常委會第十五次會議作出了《關于廢止有關收容教育法律規(guī)定和制度的決定》。再如，2021年國務院有關部門對有的民族自治地方的民族教育條例等法規(guī)提出合憲性審查建議，全國人大常委會法工委審查后提出了處理意見，制定機關已廢止有關法規(guī)。

合憲性審查是中國式的憲法監(jiān)督制度，具有中國特色，符合中國國情，彰顯中國智慧。合憲性審查的提出和實踐，實現(xiàn)了我國憲法監(jiān)督理論的理論創(chuàng)新和話語轉變，推動我國憲法監(jiān)督實踐取得重要進展。

2023年立法法修改，貫徹黨中央關于加強憲法實施和監(jiān)督、推進合憲性審查工作等部署要求，總結近年來的實踐經驗，堅持對立法活動進行事前、事中、事后全過程合憲性審查：

（1）明確法律案起草和審議過程中的合憲性審查要求。規(guī)定：法律草案的說明應當包括“涉及合憲性問題的相關意見”；對法律案中“涉及的合憲性問題”，憲法和法律委員會應當在修改情況的匯報或者審議結果報告中予以說明。（2）明確備案審查工作中的合憲性審查要求。規(guī)定：有關國家機關認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例“存在合憲性、合法性問題”的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求；同時對存在合憲性、合法性問題的，規(guī)定了處理的主體和程序。

在修改過程中，有的意見提出，在備案審查的相關規(guī)定中，同時出現(xiàn)“同憲法或者法律相抵觸”和“存在合憲性、合法性問題”的表述，在內容上有交叉。對于這個問題，可以理解為兩者在程度上有差別，“同憲法或者法律相抵觸”可以理解為明顯違反憲法或者法律的規(guī)定、原則和精神，這種情況比較容易判斷，在實踐中發(fā)生的可能性不大；“存在合憲性、合法性問題”可以理解為是否符合憲法、法律有疑問，需要由全國人大憲法和法律委員會與有關的專門委員會、常委會工作機構進行研究，提出意見、作出判斷，這種情況在實踐中會發(fā)生。根據(jù)全國人大憲法和法律委員會與有關的專門委員會、常委會工作機構的意見，作出合憲性安排，比較符合中國實際。

四、完善全國人大及其常委會的立法程序和工作機制

一是增加緊急立法程序。在六屆全國人大常委會以前，提請常委會審議的法律案，一般都在當次會議上表決通過。從六屆全國人大常委會開始，提請常委會審議的法律案，一般是二審通過。1987年制定的全國人大常委會議事規(guī)則確認了這一制度。九屆全國人大常委會為了提高立法質量，決定原則上法律案實行三審通過，并在2000年立法法中確認了這一制度。同時立法法規(guī)定各方面意見比較一致的，可以經兩次常委會審議后交付表決；調整事項較為單一或者部分修改的法律案，各方面的意見比較一致的，也可以經一次常委會審議即交付表決。實踐中，多數(shù)新制定的法律，一般三審通過，修改法律多數(shù)兩審通過，修改內容較為單一的，一審通過。

2023年立法法修改，考慮到如有特殊情況，需要緊急立法，因此規(guī)定列入常委會會議議程的法律案，“遇有緊急情形”的，也可以經一次常委會會議審議即交付表決。

二是完善法律案的終止審議程序。2000年制定立法法時，根據(jù)當時的實踐情況，規(guī)定了法律案的終止制度，即列入常委會會議審議的法律案，因各方面對制定該法律的必要性、可行性等重大問題存在較大分歧擱置審議滿兩年的，或者因暫不付表決經過兩年沒有再次列入常委會會議議程審議的，由委員長會議向常委會報告，該法律案終止審議。這一制度是解決有的法律案因分歧較大、長期擱置問題而作出的規(guī)定。對于有的需要繼續(xù)審議的法律案，在擱置審議兩年到期前啟動審議，然后再視情況適時審議通過。

這樣的例子不少，如監(jiān)督法草案、行政強制法草案、資產評估法草案、證券法修訂草案，等等。近年來也出現(xiàn)個別法律案，因出臺時機不成熟、又不宜終止審議的情況。為適應立法實踐中的特殊情況，此次立法法修改，增加規(guī)定“必要時，委員長會議也可以決定延期審議”。

三是明確有關國家機關可以提出法律解釋案。2015年立法法規(guī)定國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和全國人大各專門委員會以及省級人大常委會可以向全國人大常委會提出法律解釋要求。截至2022年12月，全國人大常委會現(xiàn)行有效的法律解釋共24件。多數(shù)情況下都是由其他國家機關提出法律解釋要求，全國人大常委會作出法律解釋。也有的是由有關國家機關提出法律解釋的議案，比如2022年12月十三屆全國人大常委會第三十八次會議審議通過的《關于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護國家安全法〉第十四條和第四十七條的解釋》，是由國務院提出議案。

為適應實踐中不同情況，2023年立法法修改，增加規(guī)定國務院、中央軍事委員會、國家監(jiān)察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和全國人大各專門委員會可以向全國人大常委會“提出相關法律案”。這里的相關法律案，即指相關法律解釋案。

四是豐富和完善立法形式。隨著中國特色社會主義法律體系的不斷完善，立法的形式也越來越豐富。從十三屆全國人大及其常委會五年立法成果看，通過憲法修正案，制定法律47件，包括編纂民法典，修改法律111件次，廢止法律16件，作出法律解釋、有關法律問題和重大問題的決定53件。立改廢釋纂和決定這些立法形式都在實際運用。

為貫徹黨中央關于推進科學立法、民主立法、依法立法，豐富立法形式，統(tǒng)籌立改廢釋纂等要求，總結實踐經驗，2023年立法法修改增加兩條規(guī)定：（1）全國人大及其常委會堅持科學立法、民主立法、依法立法，通過制定、修改、廢止、解釋法律和編纂法典等多種形式，增強立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性。（2）全國人大及其常委會作出有關法律問題的決定，適用本法的有關規(guī)定。

五是明確基層立法聯(lián)系點的法律地位和作用。建立基層立法聯(lián)系點，是黨的十八屆四中全會作出的決策部署。自2015年設立4個基層立法聯(lián)系點以來，全國人大常委會法工委在31個省、自治區(qū)、直轄市共設立了31個基層立法聯(lián)系點和1個立法聯(lián)系點，截至2022年12月，已有142部法律草案征求基層立法聯(lián)系點的意見，收集了1.5萬多條意見，采納了2800多條意見，真正實現(xiàn)了人民民主和國家意志相統(tǒng)一?；鶎恿⒎?lián)系點是國家立法機關直接聯(lián)系基層群眾的有效渠道，是全過程人民民主的生動實踐。

黨的二十大報告提出：“健全吸納民意、匯集民智工作機制，建設好基層立法聯(lián)系點。”2023年立法法修改，為了更好體現(xiàn)立法堅持全過程人民民主的要求，根據(jù)黨中央精神和實踐做法，增加規(guī)定：“全國人民代表大會常務委員會工作機構根據(jù)實際需要設立基層立法聯(lián)系點，深入聽取基層群眾和有關方面對法律草案和立法工作的意見。”“省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市、自治州的人民代表大會常務委員會根據(jù)實際需要設立基層立法聯(lián)系點，深入聽取基層群眾和有關方面對地方性法規(guī)、自治條例和單行條例草案的意見。”

六是明確全國人大常委會工作機構編制立法技術規(guī)范。立法的政治性、政策性很強，同時，立法也是技術活，要遵守一定的技術規(guī)范。立法技術規(guī)范是對立法體例、文本結構、詞語表述等進行規(guī)范，統(tǒng)一標準，為立法提供技術支持。編制立法技術規(guī)范，加強立法指引，有利于提高立法質量。

全國人大常委會一直重視立法技術規(guī)范工作，全國人大常委會法工委對立法技術規(guī)范多次進行專題研究，總結實踐經驗，于2012年12月編印了《立法工作規(guī)范手冊（試行）》。2015年立法法修改，對法律結構、題注等立法技術問題作出原則規(guī)定?！斗ㄖ沃袊ㄔO規(guī)劃（2020—2025年）》提出“完善立法技術規(guī)范，加強立法指引”。目前，全國人大常委會法工委正在推進完善《立法工作規(guī)范手冊（試行）》。2023年立法法修改，對編制立法技術規(guī)范作出規(guī)定，強化立法技術規(guī)范的作用。

五、將監(jiān)察法規(guī)納入立法法進行規(guī)范

國家監(jiān)察委員會是2018年憲法修正案確定設置的國家機構。同時，憲法修正案規(guī)定，監(jiān)察委員會的組織和職權由法律規(guī)定。2018年與憲法修正案同時通過的監(jiān)察法，對監(jiān)察委員會的組織和職權作了具體規(guī)定。由于國家監(jiān)察委員會是新設立的國家機構，是否需要賦予法規(guī)制定權，當時還沒有深入研究，因此，監(jiān)察法沒有規(guī)定國家監(jiān)察委員會可以制定法規(guī)。

在監(jiān)察法實施過程中，有不少規(guī)定需要進一步具體化，需要制定法律的實施細則，為此，2019年10月，十三屆全國人大常委會第十四次會議通過關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定，明確國家監(jiān)察委員會根據(jù)憲法和法律，制定監(jiān)察法規(guī)，并對監(jiān)察法規(guī)的權限范圍、制定程序和備案等作了規(guī)定。

當時也有意見提出，授權國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)，屬于立法體制的變化，應當修改立法法予以明確。為此，全國人大憲法和法律委員會關于決定草案的審議結果報告中對此作出安排：“在立法法修改前，由全國人大常委會作出關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定，是必要的，符合憲法和監(jiān)察法的原則和精神。同時，建議對立法法的修改抓緊研究，對國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)及相關問題作出規(guī)定。”因此，2023年立法法修改，進一步明確國家監(jiān)察委員會的監(jiān)察法規(guī)制定權。增加規(guī)定：“國家監(jiān)察委員會根據(jù)憲法和法律、全國人民代表大會常務委員會的有關決定，制定監(jiān)察法規(guī)，報全國人民代表大會常務委員會備案。”

六、完善地方性法規(guī)、規(guī)章的有關規(guī)定

一是完善設區(qū)的市立法權限的規(guī)定。2015年修改立法法的一個重要內容就是賦予所有設區(qū)的市立法權，規(guī)定設區(qū)的市可以對“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護”等方面的事項制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。之后，在設區(qū)的市行使地方立法權的實踐中，不少地方就特定的具體事項來函詢問是否屬于設區(qū)的市立法權限，全國人大常委會法工委基本上都作了肯定答復，支持設區(qū)的市的立法需求。因此，實踐中對“城鄉(xiāng)建設與管理”范圍的理解和把握是較為寬泛的。

在立法法修改過程中，一些地方建議適當擴大設區(qū)的市立法權限，以適應實踐中地方不斷增長的立法需求。考慮到設區(qū)的市的特點和地方創(chuàng)新基層治理的實際需要，增加規(guī)定設區(qū)的市可以對“基層治理”事項制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章；同時，根據(jù)2018年憲法修正案有關表述，將“環(huán)境保護”修改為“生態(tài)文明建設”，進一步適應設區(qū)的市制定地方性法規(guī)的實際需要。

二是明確區(qū)域協(xié)同立法。區(qū)域協(xié)同立法是近年來地方立法的創(chuàng)新做法，從實踐來看，京津冀、長三角已經形成比較成熟的立法協(xié)同工作機制，山西、福建、山東、江西、湖北、湖南、廣西、云南、貴州、重慶、四川等不少地方也進行了積極探索。中央人大工作會議明確提出，建立健全區(qū)域協(xié)同立法、流域立法、共同立法工作機制。2022年修改的地方組織法，對區(qū)域協(xié)同立法作出了原則規(guī)定。此次修改立法法，不少地方建議總結實踐中的成熟經驗和做法，對區(qū)域協(xié)同立法作出規(guī)定。

因此，為貫徹國家區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略和中央人大工作會議精神，適應地方實踐需要，增加規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市、自治州的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)區(qū)域協(xié)調發(fā)展的需要，可以協(xié)同制定地方性法規(guī)，在本行政區(qū)域或者有關區(qū)域內實施。”“省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市、自治州可以建立區(qū)域協(xié)同立法工作機制。”

三是對浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿易港法規(guī)作出規(guī)定。為了推進更高水平對外開放，按照黨中央決定部署，2021年6月，十三屆全國人大常委會第二十九次會議分別通過了《關于授權上海市人民代表大會及其常務委員會制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》和《海南自由貿易港法》，授權上海市人大及其常委會制定浦東新區(qū)法規(guī)、海南省人大及其常委會制定海南自由貿易港法規(guī)。

在2023年立法法修改過程中，對要不要在立法法作出規(guī)定，進行過認真研究。在十四屆全國人大一次會議上，有些代表提出浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿易港法規(guī)是新時代地方立法的新形式，是國家立法體制創(chuàng)新發(fā)展的重大制度成果，應當在立法法中固定下來。但也有代表認為這是兩種特殊的地方立法形式，不需要在立法法中規(guī)定?？紤]到全國人大常委會授權制定浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿易港法規(guī)，是為我國推進更高水平上對外開放提供法制保障，具有象征意義，而且這兩種法規(guī)是新的地方立法形式，立法法作為規(guī)范立法制度的基本法律，對此作出規(guī)定是必要的。

四是進一步擴大部門規(guī)章制定主體范圍。2015年立法法規(guī)定，國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定規(guī)章。

實踐中，除立法法規(guī)定的上述機構外，有的具有行政管理職能的國務院直屬事業(yè)單位，如2023年3月國務院機構改革前的中國證券監(jiān)督管理委員會、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會，以及列入中共中央機構序列的合署機構，如國家保密局、國家密碼管理局，分別依據(jù)證券法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法、保密法、密碼法的規(guī)定可以制定規(guī)章。為進一步規(guī)范規(guī)章的制定權，根據(jù)實踐做法，此次修改立法法在部門規(guī)章制定主體中增加“法律規(guī)定的機構”，明確法律才能授予規(guī)章制定權，即立法法規(guī)定以外的國家機構需要單行法律的授權，才能制定規(guī)章。

七、完善備案審查制度

對行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經濟特區(qū)法規(guī)、司法解釋、特別行政區(qū)本地法律、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件進行備案審查，是憲法和法律規(guī)定的一項重要制度，是保障憲法法律實施、維護國家法治統(tǒng)一的重要舉措。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從推進全面依法治國、加強憲法法律實施和監(jiān)督的戰(zhàn)略高度，就加強備案審查工作作出一系列決策部署。黨的十八屆三中全會、四中全會，十九屆二中全會、四中全會和黨的二十大，中央全面依法治國工作會議，中央人大工作會議以及黨中央有關文件都提出了明確的任務要求。黨的十八屆四中全會決定提出，加強備案審查制度和能力建設，把所有的規(guī)范性文件納入備案審查范圍。黨的十九屆四中全會決定提出，加強備案審查能力建設，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。

黨的二十大報告提出，完善和加強備案審查制度。中央人大工作會議提出，提高備案審查工作質量，依法糾正、撤銷違反憲法法律規(guī)定的法規(guī)、司法解釋和其他規(guī)范性文件；進一步加強相關法律法規(guī)的專項審查和集中清理?！斗ㄖ沃袊ㄔO規(guī)劃（2020—2025年）》等文件提出，要建立健全黨委、人大常委會、政府、軍隊等之間的備案審查銜接聯(lián)動機制；針對法律規(guī)定之間不一致、不協(xié)調、不適應問題，及時組織清理。

全國人大常委會高度重視備案審查工作，委員長會議通過《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》等文件，建立全國人大常委會聽取備案審查工作年度報告制度，健全備案審查銜接聯(lián)動機制，加快備案審查信息平臺建設，推動備案審查工作不斷規(guī)范化制度化。

經過持續(xù)努力和有力推動，圍繞貫徹“有件必備、有備必審、有錯必糾”的總要求，全國人大常委會工作機構扎實推進備案審查工作，加大審查力度、豐富審查方式，增強糾錯剛性，逐步實現(xiàn)顯性化、制度化、常態(tài)化。2023年立法法修改，貫徹中央文件精神，總結近年來的實踐經驗，對2015年立法法關于備案審查的有關規(guī)定進行補充和完善。

一是完善主動審查制度。2015年立法法規(guī)定：“有關的專門委員會和常務委員會工作機構可以對報送備案的規(guī)范性文件進行主動審查。”2023年立法法修改，將2015年立法法第99條第3款修改后單列一條，規(guī)定：“全國人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構可以對報送備案的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等進行主動審查，并可以根據(jù)需要進行專項審查。”“國務院備案審查工作機構可以對報送備案的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，部門規(guī)章和省、自治區(qū)、直轄市的人民政府制定的規(guī)章進行主動審查，并可以根據(jù)需要進行專項審查。”

二是落實黨中央關于建立健全備案審查銜接聯(lián)動機制的要求。增加規(guī)定：“備案審查機關應當建立健全備案審查銜接聯(lián)動機制，對應當由其他機關處理的審查要求或者審查建議，及時移送有關機關處理。”

三是明確法律法規(guī)清理制度。法律法規(guī)清理是保證法律體系科學、和諧、統(tǒng)一的重要舉措，是立法適應改革發(fā)展要求的必然要求。改革開放以來，我國經濟社會快速發(fā)展的同時，法制建設也同步前進，短短40多年間，中國特色社會主義法律體系已形成并不斷完善，截至2022年12月，已制定法律295部，行政法規(guī)599件，地方性法規(guī)1.3萬多件，規(guī)章數(shù)量更為龐大。保證法律體系的內在和諧統(tǒng)一，是完善法律體系的當務之急。黨的十八屆四中全會決定提出，對不適應改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止。中央人大工作會議明確要求，進一步加強相關法律法規(guī)的集中清理?！斗ㄖ沃袊ㄔO規(guī)劃（2020—2025年）》提出，針對法律規(guī)定之間不一致、不協(xié)調、不適應問題，及時組織清理。

歷史上，全國人大及其常委會分別于1954年、1979年先后通過兩個具有法律清理性質的決議，1987年、2009年先后兩次開展全面法律清理，廢止、修改了不少過時或者明顯不適應經濟社會發(fā)展需要的法律。十三屆全國人大常委會圍繞黨中央重大決策部署、政策調整和保障重要法律實施，在生態(tài)環(huán)保、優(yōu)化營商環(huán)境、食品藥品安全、人口與計劃生育、民法典貫徹實施、行政處罰法等20多個領域的規(guī)范性文件開展專項審查和清理，督促推動制定機關廢止或者修改2.5萬件，維護了公民合法權益和國家法治統(tǒng)一。

貫徹黨中央決策部署，總結實踐經驗，2023年立法法修改，增加規(guī)定：“對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，制定機關根據(jù)維護法制統(tǒng)一的原則和改革發(fā)展的需要進行清理。”

（作者系全國人大常委會法工委國家法室主任）

 

來源：中國法律評論